五年规划：一种国家目标治理体制

作者简介

鄢一龙，清华大学公共管理学院副教授，清华大学国情研究院副研究员。研究领域：五年规划、中国道路、制度与战略。

在世界的世纪性分岔路口，在中国治理政治往何处去的问题上，我们必须考察中国治理机制，洞察中国治理趋势，提炼中国治理规律，反思和重建世界治理政治学——这是中国政治学当下的重要内容。五年规划是中国最为重要的经济制度安排，也是保障中国国家具有目标实现能力的基础。一直以来，对于“五年规划”的研究偏具体操作层面，而本文则从治理体制与治理能力现代化的视角，提出了“目标治理体制”框架，并以对“五年规划”的深入研究为案例，尝试对目标治理体制进行理论总结。

强大的国家目标实现能力是中国体制的重要特征，就如同毛泽东在新中国初期所宣告的那样，“我们的目的一定要达到。我们的目的一定能够达到。”

评估中国国家目标实现情况五年规划是很好的对象，它体现了国家量化目标，同时又具有延续性，近乎涵盖了整个新中国的历史。中国从1953年开始实行第一个五年计划（规划），现在是第13个五年规划。我们对历次五年规划目标实现情况进行了评估，可以发现两个很突出的特点：第一，总体而言，中国具有很强的国家目标实现能力，虽然其中有好有差，但是总体上实现了目标。第二，改革开放以后总体上比改革开放之前完成情况要好，而且完成率趋于上升，“十一五”规划22个指标完成了20个，“十二五”规划24个指标完成了23个。从“十三五”规划前三年实施情况来看，25项指标中22项进展达到或者超过预期进度，预计又是一个完成率很高的五年规划。（表1）

有目标就得实现似乎是再正常不过的，其实不然。英国前首相布莱尔就说过，在西方的政治文化中，提出目标只是传达一种大体上的愿望而已，中国是一个言必行的国家，一旦制定了目标，它就会信守承诺，直至最后完成目标。奥巴马政府在当年国情咨文提出很多目标，包括修建高铁、削减财政赤字、提升清洁能源比例等，基本上都没能实现。他曾在国情咨文中感叹，整个华盛顿已经处于四分五裂、一事无成的困境之中。不仅如此，特朗普政府上台后采取的一系列措施，几乎清空了奥巴马政府为数不多的政策遗产。2000年欧盟制定了新世纪头十年的里斯本战略，从事后评估来看，该战略中提出的三大目标都没能实现：年均经济增长3%的目标只达到1.42%；研发投入资金占GDP比例提高3%的目标，实际只达到2%左右；平均就业率提高70%的目标实际上也只达到63.7%。

为何中国具有强大的国家目标实现能力？为何有的国家能够实现国家目标，而有的国家却不能？

对于这个问题最直接的解释是国家能力。王绍光、胡鞍钢等在上世纪90年代就开始强调国家能力，认为没有强大的国家能力，不论是市场化、民主化都无法实现现代国家转型。进入新世纪以来，曾经主张历史终结的美国学者福山也开始讨论国家构建，并将强大的国家作为现代政治的三要素之一。国家能力对于国家目标的实现解释是有力的，但是国家能力并不等同于国家目标实现能力。国家能力只是国家目标实现的必要条件，而非充分条件。

国家目标实现不但取决于有效的政府，也取决于市场、社会的有效性，与国家能力相竞争的解释框架是“自发秩序论”，认为国家的目标是分散主体自主努力的结果，而不是国家主动推动的结果。“自发秩序论”很少直接回答国家目标的问题——这一解释预先假定的只有个体目标、组织目标，提出国家目标本身就是不恰当的。例如，哈耶克明确将自由人定义为在和平年代，不受共同体具体的共同目标束缚的人。

不同于上述两种理论解释，本文认为国家目标的实现，仅依靠强大的国家能力或者自由市场与公民社会都是不够的，它还需要在国家（中央与地方）、社会、市场不同主体之间形成有效的互动机制。本文尝试提出目标治理理论，以描述推动中国国家目标实现的机制。本文认为，这是一种自上而下与自下而上相结合的治理机制，正是通过这一机制，中国推动了国家目标的实现。这种治理方式广泛地存在于政府各个部门，但是在五年规划中表现得最为显著。

目标责任制最早是应用于企业管理，而关于政府目标责任制的讨论从上世纪80年代就开始了。笔者于2013年根据中国五年规划体制提出了目标治理的概念框架，随后也有学者进行相关研究。本文将在既有研究基础上，对目标治理体制尝试进行理论总结。

一、目标治理体制

管理学家彼得·德鲁克（Peter Drucker）1954年在其著作《管理实践》中提出了企业的“目标管理”（Management by Objective）的理论，他认为“管理企业意味着根据目标来进行管理”，他将企业的管理分为管理企业、管理经理人员、管理工人和工作三个方面，而目标管理则将不同的管理单元、个体的目标联系起来，以共同指向企业的绩效目标。目标管理不是自上而下的控制，而是“通过自我控制进行管理，来替代通过统治进行管理”。它通过参与式目标制定与自我控制来实现个体目标与组织目标之间的匹配。

德鲁克谈的目标管理是从企业层面来说的，而中国具有强大的国家目标实现能力主要是由于在国家层面形成了目标治理（Governance by Objective）体制。

我们把目标治理体制定义为吸纳各方智慧制定国家目标，调动各方积极性，引导资源配置，通过自下而上与自上而下相结合的方式，共同推动目标实现的国家治理方式。

目标治理本质上是通过不同主体之间的互动而形成的目标驱动的动力传递机制，这个机制可以分解为如下三个方面：

第一，目标匹配机制。指通过互动实现不同主体目标的匹配，从而使得次级决策主体的自觉执行成为目标实现的重要途径。目标匹配主要是通过参与式决策过程、政治引导与目标衔接来实现。国家目标本身吸纳了分散主体的诉求，而国家目标的制定与宣传又成为政治共识达成与国家政治信号释放的过程，从而引导分散主体调整自身目标，寻求与国家目标的匹配。

第二，目标实施机制。指通过提供激励影响目标执行主体的行为，推动目标实现。在目标实施过程中，目标决策主体与实施主体是委托代理关系，次级主体实现的是上级主体的目标而非自身目标。目标实施机制主要是通过目标责任制、综合激励、项目制等方式来解决委托代理关系中的激励不相容与信息不对称问题。

第三，目标调适机制。指根据实施的情况对于目标与制度框架进行调整的机制。通过目标评估发现问题，形成反馈机制对目标以及目标实施所依托的制度框架进行调整。（见下图）

中国目标治理体制渊源于计划管理体制。计划经济时期我们形成了一套国家、部门、地区、企业根据不同权限与责任进行计划管理的体制。计划管理体制总体上是全国统一计划前提下的分级管理体制，计划编制上一般采用“两下一上”的方式。因而，既便是计划经济时期的计划体制，也并不是单中心（monocentric）体制。改革开放之后，随着中国经济体制改革，计划管理体制逐步转变为目标治理体制。目标治理同样并非单中心治理，但也并非多中心(polycentric)治理——多中心治理的理论预设是多个自治中心，可以不依赖中心权威，基于规则体系（法律框架和宏观制度框架）进行相互协调。这种自发协调机制运行成本高、效率低下，对于中国这种迅速发展与转型的超规模大国而言，只依靠多中心治理是无法应对国家治理的复杂挑战的。

目标治理是多中心与单中心治理机制的结合，我们称之为“1+N”中心治理模式。目标治理在中国国家治理中是广泛存在的，本文以五年规划为例加以说明。

二、目标匹配机制

目标治理最重要的机制是目标匹配机制。这点类似企业的目标管理理论，不是通过上级对下级的指令性支配，而是通过“自我控制”实现个体目标跟组织目标的匹配。

决策者的目标固然取决于其利益，同时也受制于其认知，目标匹配主要是通过信息交流影响参与者认知来实现的。

首先是参与型目标制定。中国已经形成了五年规划编制“集思广益”型决策，在长达近两年的规划编制过程中，不同系统、不同层面的无数工作人员都参与到这个过程中，通过共同思考未来五年发展路径，相互交流信息，相互协商，从而达成了未来发展方向的共识。

参与型目标制定是一种双向的信息传递与认知影响过程。上级决策主体固然需要吸纳次级决策主体的意见，而次级决策主体也在按照上级决策主体的指引，寻求自身的定位。例如，在中国政策制定过程中最大的特点是开展大量的调研活动。这种调研一方面是到现场了解情况，听取基层的意见，另外一方面也是传达中央的意图与主张，对地方的下一步方向进行指引。国家规划制定过程中达成的共识本身就构成自觉执行机制，通过日常政策制定、日常工作推动就能推动规划目标的实现。

其次是政治引导。中央通过政治引导将地方的积极性有效地引导到中央的政策目标上来。

五年规划编制过程中，地方的五年规划由地方的人大审议通过。地方五年规划的审批在中央之前，如何保证地方的五年规划与中央精神一致——主要就是通过政治引导。中央《建议》通过以后，地方党委会专门召开了学习中央会议的精神，以指导地方《建议》和《纲要》编制，各地方党委的《建议》都在序言中开宗明义提出制定本文件的依据是为了贯彻中央全会精神。某省五年规划起草人员告诉我们：“省委常委审议我们起草的送审报告时，最关注的就是是否很好地体现中央的精神。”除此之外，五年规划制定之后会在全社会广泛的宣讲、动员组织学习，这本身就是一种信息传递机制。

第三，规划衔接机制。地方五年规划需要和国家五年规划相衔接。例如，“十二五”期间中国主动推动快速发展向科学发展转型，中央主动降低了经济增长目标，但是许多地方政府仍然追求高增长，2010年底各地方党委“十二五”规划《建议》陆续出台，有10个省（市区）仍制定了10%以上的高增长目标，其中7个省（市区）提出了五年翻一番的目标（即增长率要达到14%）。2011年1月，国家发改委特别要求地方要降低GDP指标。最后，大部分提出过高GDP增长指标的省份调低了指标，特别是提出翻一番目标的省份都下调了目标值。最后各省“十二五”规划经济增长率平均值为10.6%，虽然仍然大大高于中央的7%，但是已经比各省《建议》的要求大大降温。（表2）

省级五年规划与国家五年规划一致性目标的比重“六五”占到了64.7%，随后持续上升，“九五”出现比较大的下降，随后再次上升，到“十二五”又有一点下降。总体上，“十一五”、“十二五”省级规划有七八成的指标跟中央是一致的。（表3）

由此可见，目标匹配机制基本能保证通过地方执行自身目标，实现国家目标。

目标匹配机制也会影响企业自身目标的选择。很多企业制定与国家五年规划同步的企业发展五年规划或者中长期规划，或者主动设立公共政策部门研究国家战略走向。国家目标与国家战略构成企业发展的外势，规划传递了国家宏观趋势的信号，并提供了企业参与国家规划实现自身发展的平台。

三、目标实施机制

如果目标匹配主要是通过影响认知推动目标实现，目标实施则主要依靠通过调整利益来推动目标的实现。具体来说主要有以下几个机制：

第一是目标责任制。五年规划实施是目标责任制运作的典型。我国在“十一五”规划引入了约束性指标与预期性指标的划分。约束性指标是中央政府在公共服务和涉及公众利益领域对地方政府和中央政府有关部门提出的工作要求，其实施就采用了目标责任制的方式。目标责任制主要包括四个环节：目标分解、目标评估、目标督促、目标考核。目标分解主要是将宏大的目标加以分解，明确工作安排与责任主体。五年规划制定后还要制定工作分工的安排，条条上按照部门进行分解，块块上逐级层层分解，时间上逐年分解。规划目标分解后，需要进行跟踪与督促，建立约束性指标考核制度，将约束性指标纳入各地区各部门经济社会发展综合评价和绩效考核，并将若干重点指标纳入各地区领导干部的政绩考核。“十三五”规划专门出台文件，明确要求“地方各级政府要将《纲要》章节指标纳入工作分工、监测评估、督查考核范围”。

目标责任制甚至可以延伸到企业。比如“十一五”规划节能目标就分解到企业，并开展了“千家企业节能行动”，入选的千家企业占全国能源消费总数的33%。仅这一项行动，预计就能够实现节能1亿吨左右标准煤。千家企业节能行动的主体是国有企业。除此之外，地方政府也都确定了本区域的重点耗能企业，并向相关企业下达节能考核指标。

第二是综合激励机制。规划实施激励机制是政治手段、法律手段、行政手段、经济手段综合运用的结果。对企业而言主要是经济激励。经济激励机制会影响到企业自身的经营活动，从投入要素来看，不符合国家的目标导向，就无法获得国家的土地审批，同时也很难获得银行贷款，或者其他方式的融资。同时，是否符合国家目标还会影响企业的收支平衡表，包括税收优惠、财政补贴、价格政策等。

第三是项目制。工程和项目既是国家规划目标“落地”的具体抓手，也是地方政府竞争国家资源的最重要的“计划盘子”。社会主义集中力量办大事的一个重要体现就是人财物等资源集中向规划确定的重点项目和工程配置。每年有大量中央专项资金是通过“项目制”的方式分配给地方，除了财政“专项转移支付”之外，还有通过中央部委向地方转移的资金，而地方政府也逐级采取项目制的方式分配资金。除了财政资金之外，土地等要素也和项目挂钩。项目也是整合社会资源的平台，市场与社会主体作为项目的最终承接方，除了通过竞争择优的方式获得项目之外，也需要投入相应的资源。

例如，“十三五”规划确定了165项重大工程项目，既包括工程建设类的硬工程，也包括制定环境类的软工程项目，这些项目确定后，除了按照目标管理的方式确定责任分工、建立任务清单、建立实施台账、进行在线监测之外，还成为整合政府、企业、社会多元资源的平台。政府除了财政投入、用地保障之外，还通过创新投融资机制，引导社会资本与社会力量参与。

四、目标调适机制

目标调适机制使得国家目标能够根据实际情况进行调整。诺斯曾指出，长期增长的关键是适应性效率而不是配置效率。不但经济增长如此，制度的长期持续性关键也在于适应性效率。

中国目标治理体制为自发适应性保留了充分的空间。不同于计划经济时期的规划，五年规划不介入微观经济活动，不干预市场主体自由选择，规划与市场主体的关系类似于物理学上的顺磁性概念：规划就如同外部的磁场，而市场中的企业就如同磁铁中的无数小磁针；这些小磁针会指向四面八方，只不过在统计概率上更多地指向外部磁场的方向，外部磁场越强，概率就越高。我们可以做个类比，目标治理机制下企业对于规划的顺应形成的微观自由与宏观有序的现象可以称为“顺规划性”。

此外，还有一种自觉适应性，即人类对于环境的主动适应与调整。中国的目标治理提供了自觉适应性的来源。目标治理提供了缩小认知与现实之间差距的机制。目标实施过程，就是对于信念体系和客观实际之间差距的检验过程，目标实现就验证了信念体系的正确，失败就说明信念体系可能存在错误。

强大的实施能力本身构成了体制适应性关键的一环。许多研究都将适应性的焦点放在意见的自由表达上。问题在于如果缺乏执行力，再多的意见表达也只会沦于空谈，而不会带来实质的体制调整。例如，美国每隔一段时间都会出现的校园等公共场所枪击案，都会引起全社会广泛的自由的讨论，但是热点一过去，就又一切如旧，什么改变也不会发生。

目标调适更深层次的逻辑在于对于人类通过认知改变机制的认识。实践本身是客观世界与主观世界的双向改造过程，只有尝试去改变世界，才能更好地认知世界。不仅在组织层面存在“干中学”，在国家层面也存在“干中学”，通过实践来学习恰恰是理解中国模式的关键。就如同有人将市场体制理解为微观层面的通过试错的学习机制一样，规划同样是一种宏观层面的通过实践的学习机制。

因而，中国的目标治理是一种双向调适机制，通过规划实施实现认知对于现实的调适，同时根据实施结果的反馈，修正认知与目标，实现现实对于认知的调适。基于“目标-实施-新目标-再实施”的持续进行的政策循环，得以缩小认知与现实的差距。

系统的调适性主要来源于反馈机制，规划调适的主要机制是通过五年周期的规划循环、中期评估与年度监测来实现的。这种一年、二年半、五年为周期的规划政策循环构成了规划体制的迭代创新机制，使得规划持续转型与创新。

以五年为周期的规划编制与实施的循环，也是政策学习的循环。制定五年计划时都会回顾前一个五年计划的实现情况，总结经验教训，并分析国内外形势的变化，重新思考未来五年的发展方向与思路，并进行战略设计。我国于“十五”计划首次引入中期评估。规划评估恰恰是认知与现实之间的连接，一方面调整目标实施的偏差，促进目标实现；另一方面如果出现了规划重大的偏离，可以根据规划评估情况对规划进行调整。“十三五”规划开始引入年度监测，动态掌握规划实施情况，根据需要对规划做出动态调整。

五年规划的调适性也表现在目标的延续性与创新性结合上。从“六五”以来的五年规划指标演变情况可以看出，五年规划发展目标具有明显的延续性，平均有43%的指标来源于上一个五年计划，其中“七五”最多，达到65%。同时，五年规划的指标平均有62%指标为更新指标，其中52%为新增指标，这表现出五年规划的创新性。尤其是发展战略发生重大调整的情况下，指标更新情况更为明显，例如“六五”有78%的指标都是新增指标。（表4）

五、目标治理体制的挑战

目标治理体制是中国重要的制度优势，但同样也面临着重大的挑战。

第一方面挑战是政府目标整合能力问题。中央政府与地方政府之间的目标并不完全一致，例如，从“九五”开始国家五年规划中很早就取消了财政与投资的指标，而直到“十二五”仍旧有三分之二的省制定了财政指标，有一半的省制定了投资指标。中国的五级半政府体制容易使得这种不一致性被层层放大，出现层层加码效应。比如“十一五”规划的GDP增长率，国家提出的指标是7.5%，到省一级就达到10.1%，地级市平均达到13.1%，县一级高达14.2%，几乎是国家指标的翻倍。

与此对应的是层层衰减效应。地方缺乏动力的事情就会“上热中温下凉”，出现政策空转，层层都当二传手，以文件落实文件，以会议落实会议，以方案落实方案。

不但块块上如此，条条上也存在目标碎片化问题。部门规划一定会体现部门的利益诉求，但由于部门的不同目标之间可能相互抵消，很可能造成国家目标的落空。十八大以来推行的大部制改革，即加强了不同部门的整合力度，也更加强调政治上的高度集中统一，有助于解决目标碎片化问题。

第二方面挑战是过度量化考核问题。目标治理很大程度上是依托量化指标进行，只有量化了才可衡量、可比较、可评估。但是将无法量化的进行量化考核评估会造成许多负面问题，用同一个尺子来衡量千差万别的事物，在抹杀差异性的同时也扼杀了创造性、主动性与积极性。事实上，很多无法量化考核的事情，是需要政府积极依靠分散主体发挥自主性与创造性来实现。

第三方面的挑战是“非规则化”的问题。目标治理是目标导向的治理方式，而不是规则导向的治理方式。目标治理体制需要动员各方资源来推动目标实现，而随着目标的变化，资源配置的方向也会发生变化，经常表现形式就是“政策摇摆”。为实现新的目标，就会忽略其他方面的问题。比如说前两年我们在推进环保措施、治理雾霾的过程中，就会忽略经济民生方面的问题，出现了有的地方供暖跟不上，企业盲目关停等问题，现在又往回调整。

与此相关的是规划期与政府换届不匹配的问题，五年规划的周期与地方政府换届的周期不匹配，这造成很多地方换一任领导之后，就换一套做法，前任制定的规划就变成“规划规划，墙上挂挂”。

六、结语与讨论

中国强大的国家目标实现能力的原因在于目标治理体制，包括目标匹配、目标实施与目标调适三大机制。目标治理既非单中心治理，也非多中心治理，而是两者的结合。

目标治理是中国体制优势的集中体现，这既包括正式的制度安排，也包括长期探索形成的行之有效的机制安排。目标治理机制之所以能够有效运行的体制前提，首先是中国共产党的长期执政与实事求是的工作传统，使得能够规划长远目标，并根据实施情况对目标进行自觉调适，避免了竞争性选举体制的“短期行为的专制”（short-term tyranny）问题。其次，是由于中国的民主集中制与群众路线传统，这一传统要求决策者与执行者（次级决策者）之间形成互为师生关系的辩证互动关系。第三是由于中国体制“泛在的政治性”，中国政治体制逻辑不是政治行政二分，而是政治行政不分，地方政府对于中央政府的目标响应主要是政治响应，其次才是行政遵从。这种“泛在的政治性”也引导全社会形成目标共识与战略共识，在共同的国家战略框架下，充分发挥各方的积极性与创造性。第四，中国政府掌握了大量的公共资源，具有更广泛有力的政策工具，能够综合运用经济手段、政治手段、法律手段、规划手段，为市场主体顺应国家目标提供激励。

当然目标治理也有其缺陷与局限性，并非所有领域都适用目标治理，同时需要与其他治理方式有机配合，尽可能扬长避短。

 

责任编辑：欧阳星；一审：陈鑫；二审：沈青

文章来源：《文化纵横》2019年第3期

相关阅读：

喜欢我，就给我一个“好看”